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我国绿色建筑立法实践分析与总结
日期: 2020-01-14
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绿色建筑是指在全寿命期内,最大限度地节约资源、保护环境、减少污染,为人们提供健康、适用和高效的适用空间,与自然和谐共生的建筑。2015 年习近平总书记在巴黎气候大会上发表讲话时提出,我国要通过发展绿色建筑等工作,形成人和自然和谐发展的现代化建设新格局。2019 年《政府工作报告》中提出要推广绿色建筑。发展绿色建筑已成为住房和城乡建设领域贯彻落实党的十九大会议精神、绿色发展理念以及 “适用、经济、绿色、美观”建筑方针的具体实践。

我国自2006 年制定发布第一部符合国情的《绿色建筑评价标准》(GB/T50378-2006),正式启动绿色建筑推动工作以来,相关管理制度逐步建立、推动政策陆续出台、技术支撑体系不断完善,绿色建筑项目逐年迅速增加。绿色建筑推动已由最初的试点示范,转变为住房和城乡建设领域的普遍实践。然而,绿色建筑内涵丰富,涉及多个技术专业,以及工程建设管理程序的不同环节,如何在实现规模化发展的同时,明确各部门和主体的责任,有效衔接各环节工作,切实保障绿色建筑工程质量和运营效果,是目前亟待解决的主要问题。2015 年以来部分地方相继开展了绿色建筑立法实践,以立法的方式建立了绿色建筑监管体系,为上述问题的解决提供了有效途径。对各地绿色建筑立法情况进行了分析梳理,总结了各地法规内容特点和存在的问题,以期为国家和地方开展绿色建筑立法实践工作提供借鉴与支撑。

1 各地绿色建筑立法开展情况

目前,各地主要通过制定法规和规章两种方式推动绿色建筑立法,明确行政主管部门的监管要求,以及各类市场主体的工作责任。在法规制定方面,江苏、浙江、宁夏、河北、辽宁和内蒙古6 省(区)针对绿色建筑特点,制定颁布了《绿色建筑管理条例》《绿色建筑发展条例》等法规(见图1)。陕西、广西、天津、贵州等地结合本地区《民用建筑节能管理条例》的制定、修订或修正,在建筑节能的基础上增加了绿色建筑推动和监管的要求。在规章制定方面,江西、青海、山东先后通过颁布政府令或省长令的方式,发布了《江西省民用建筑节能和推进绿色建筑发展办法》、《青海省促进绿色建筑发展办法》和《山东省绿色建筑促进办法》(见表1)。


我国绿色建筑立法实践分析与总结

图1 地方绿色建筑法规文件

表1 各地绿色建筑法规汇总我国绿色建筑立法实践分析与总结

2 各地绿色建筑法规内容的特点

2.1 强调规划引领,推动有序发展

各地在绿色建筑立法过程中都十分强调规划的引领作用。其中,江苏、浙江、宁夏、河北、江西、青海、山东等地要求县级以上地方人民政府将绿色建筑工作要纳入国民经济和社会发展规划,并作为对下级人民政府的考核内容。陕西、天津、江苏、辽宁、内蒙古、青海等地要求省级或市、县级住房城乡建设主管部门编制绿色建筑发展规划或年度计划,明确绿色建筑的发展目标、重点工作任务和保障措施等内容。江苏、浙江、河北要求县级以上相关主管部门组织编制本行政区域绿色建筑专项规划,明确绿色建筑发展目标、重点发展地区和相关技术的应用要求。江苏、宁夏、辽宁、内蒙古、江西等地要求各级规划主管部门将绿色建筑要纳入城市、镇总体规划或详细控制规划,实现各类规划之间的有效衔接,更加切实有效地推动绿色建筑发展要求的落地实施(见图2)。

我国绿色建筑立法实践分析与总结

图2 各类绿色建筑规划要求

2.2 明确强制要求,实现规模化推广

为加强绿色建筑的推动力度,实现规模化发展,各地均结合本地区实际提出了绿色建筑强制推广要求。其中,江苏、浙江、河北、广西、宁夏、青海等地要求城镇新建建筑全部达到绿色建筑标准要求,实现了绿色建筑的全面普及。同时,还要求国家机关办公建筑、政府投资的公共建筑或大型公共建筑按照二星级以上标准,进一步提升绿色建筑发展水平。陕西、内蒙古、贵州和广西等地主要对国家机关办公建筑、政府投资建筑、大型公共建筑、建筑面积较大的居住小区,以及城市新区、绿色生态城区的民用建筑等,提出了按照绿色建筑标准规划和建设的要求。

2.3 提出奖励措施,激发各类主体积极性

为调动各类市场主体开展和参与绿色建筑实践的积极性,各地均提出了具体的奖励推动措施。其中,广西、江苏、浙江、宁夏、辽宁、江西提出绿色建筑外墙保温层的建筑面积可不计入建筑容积率核算。山东和江苏分别提出达到绿色建筑标准要求的公共建筑或二星级公共建筑可执行峰谷分时电价。江苏、安徽、河北、江西、青海提出使用住房公积金贷款购买二星级以上绿色建筑的可上浮贷款额度。除上述经济奖励政策外,河北和内蒙古提出绿色建筑项目在评优或申请相关工程奖励时可以享受加分政策,并计入企业信用信息档案。青海提出房地产开发企业开发二星级以上绿色建筑,在年度房地产开发企业信用等级评定中相应加分(见图3)。我国绿色建筑立法实践分析与总结

图3 各地绿色建筑奖励措施

2.4 建立全过程管理制度,有效保障工程质量

为有效保障绿色建筑工程质量,各地绿色建筑法规与现行工程建设管理程序充分结合,针对立项、土地出让、规划审查、施工图审查、施工监管和竣工验收等关键环节,在原有监管程序的基础上增加了绿色建筑相关要求,建立了全过程管理制度。同时,部分地方还结合自身特点提出了其他监管要求。例如天津要求竣工验收前由建设单位委托专业评价机构对绿色建筑施工过程进行评价,并出具评价报告。浙江和江苏要求二星级以上绿色建筑、国有资金投资、国家融资的项目或大型公共建筑等项目进行能效测评。浙江提出按照绿色建筑强制性标准进行设计、施工并通过竣工验收的,县级以上人民政府建设主管部门应当及时公布其绿色建筑等级。此外,各地绿色建筑法规还明确了建设、设计、施工、监理等各类市场主体的工作职责,与常规建筑相比更强调建设单位的主体责任。例如各地普遍要求房地产开发企业应当在商品房买卖合同和住宅质量保证书、住宅使用说明书中载明所销售房屋的绿色建筑等级及其技术措施。河北、贵州、宁夏要求项目建设单位在施工现场公示星级和主要技术指标。河北还要求建设单位在验收合格的建筑上设置标牌,标明该建筑的绿色建筑等级和主要技术指标。

2.5 明确运营管理要求,充分发挥经济环境效益

为提升绿色建筑运营管理水平,充分发挥其经济效益,各地普遍对绿色建筑运营管理提出了相关要求。一是提出物业服务合同中应载明符合绿色建筑特点的物业管理内容,对节能、节水方面的设备、设施运营管理,室外环境围护,以及垃圾分类收集处理等提出了相关要求;二是明确建筑能耗统计、能源审计、能效公示等方面工作要求,提升建筑运行节能水平。此外,山东还提出县级以上人民政府住房城乡建设主管部门应当通过随机抽查、专项检查等方式,加强对绿色建筑运行情况的监督管理,确保各项技术措施发挥实际效果。贵州要求取得绿色建筑标识的公共建筑所有权人、使用权人或者其委托的物业服务企业应当对建筑能源、资源消耗情况进行监测和评价。江苏、浙江、宁夏、河北、青海等地均提出要推动开展绿色改造。青海还明确在大部分业主同意的基础上,既有建筑的房屋专项维修资金可以用于建筑的绿色改造。

2.6 推动新技术应用,提升发展水平

各地在推动绿色建筑发展的同时,针对预拌砂浆、预拌混凝土、高强钢筋、新型墙体材料、雨水收集利用、装配式建筑、可再生能源建筑应用、全装修技术措施等在不同程度上提出了强制应用要求。同时,为了推动新技术应用,各地还出台了相关激励政策。其中,河北提出超低能耗居住建筑外墙保温层的建筑面积不计入建筑容积率核算。山东提出采用装配式外墙技术产品的建筑,预制外墙建筑面积不超过规划总建筑面积3% 的部分,不计入建筑容积率。宁夏提出按照装配式建筑标准建造的商品房项目,预制部品部件采购合同金额计入工程进度费用。江苏、浙江、辽宁、青海等地对采用浅层地热能、地源热泵、太阳能等可再生能源的项目可以享受峰谷电价、公共建筑执行居民用电价、常规能源替代量可以抵扣相应的建筑能耗量等优惠政策。山东提出新建民用建筑实施屋顶绿化、垂直绿化的,按照有关规定折算为附属绿地面积。此外,在绿色建筑新技术研发、生产方面,贵州提出企业开发民用建筑节能与绿色建筑新技术、新产品、新工艺发生的研究开发费用,可以依法在计算应纳税所得额时加计扣除。

3 绿色建筑法规制定和完善建议

各地通过出台绿色建筑法规文件,对规范各方主体行为,推动绿色建筑健康、有序、高质量发展起到了重要作用。但通过分析发现各地绿色建筑法规内容还存在与目前发展形式、发展需求不相适应的部分,需要在后续修订、修正过程中进行完善,同时也值得准备开展绿色建筑立法实践的地区借鉴,建立更加完善合理的绿色建筑法规体系。

3.1 加强绿色建筑评价标识管理

绿色建筑评价标识是推动绿色建筑发展的主要抓手,根据国家“放管服”改革要求,住房和城乡建设部于2015 年和2017 年先后印发了《关于绿色建筑评价标识管理有关工作的通知》(建办科〔2015〕53 号)和《关于进一步规范绿色建筑评价管理工作的通知》(建科〔2017〕238 号),对标识评价管理制度进行了改革。

一是在评价方式方面,明确各地可结合实际由住房城乡建设主管部门组织开展绿色建筑评价标识工作,或推行第三方评价,由绿色建筑评价标识申请单位自主选择评价机构进行评价。

二是在管理权限方面,明确绿色建筑评价标识实行属地管理,各省、自治区和直辖市的管理权限由之前仅负责本行政区域内一二星级评价标识工作的组织实施与管理,转变为全面负责一二三星级评价标识工作的组织实施与管理。

三是在监督管理模式方面,要求各地应强化对绿色建筑评价质量和标识项目实施情况的事中事后监管,并建立针对评价机构和其他相关市场主体的信用管理制度和信用信息平台,逐步形成“守信激励、失信惩戒”的市场信用环境。但上述文件均未明确具体的第三方评价推动方式、监管措施,还需要地方结合实际情况进行探索,尤其是对第三方机构的监管亟须法律法规文件支撑,建立准入门槛,有效约束评价行为,保障评价质量。但目前各地绿色建筑法规文件,均未对绿色建筑评价标识管理提出相关要求,是后续绿色建筑立法工作需要关注和解决的主要问题。

3.2 明确绿色建筑运营管理责任

目前,绿色建筑在推动过程中,重设计建设、轻运营管理的问题最为突出,导致建设与运行脱节,大部分为“图纸上的绿色建筑”,许多绿色技术措施在建筑运行过程中并未发挥实际效果,建筑使用者可感知可感受要求不足,难以感受到绿色建筑在健康、舒适、高质量等方面的优势。各地绿色法规文件对运营管理均提出了相关要求,主要明确在物业服务合同中应约定绿色建筑运营要求,对推动绿色运营起到了一定作用。但各地法规在罚则部分并未明确建筑业主或物业服务机构等,不按照绿色建筑要求运营应承担的责任和相应处罚方式,无法有效约束相关主体行为,不能保障绿色建筑要求在运营管理阶段切实落实。因此,建议绿色建筑立法过程中,应加强对运营管理阶段的关注,对不同建筑类型的运营主体进行区分,明确运营管理责任和处罚措施,推动绿色建筑运营水平的提升,充分发挥其经济环境效益。

3.3 推动既有建筑绿色化改造工作开展

目前,各地绿色建筑法规内容主要针对新建建筑,旨在从源头和增量上实现建筑的绿色化发展。但我国既有建筑面积目前已超600 亿平方米,这些建筑中很大比例都未按照绿色建筑标准进行设计和建造,能源资源消耗水平较高,建筑垃圾、建筑噪声和建筑光污染等问题也日益突出。同时,近年来党中央、国务院高度重视城镇老旧小区的改造工作。习近平总书记指出“要加快老旧小区改造;不断完善城市管理和服务,彻底改变粗放型管理方式,让人民群众在城市生活得更方便、更舒心、更美好”。李克强总理在2019 年《政府工作报告》中对城镇老旧小区改造工作作出部署,又在同年6 月19日主持召开国务院常务会议,部署推进城镇老旧小区改造工作,顺应群众期盼改善居住条件。因此,在推动新建建筑执行绿色建筑标准的同时,应与既有建筑节能改造、棚户区改造、老旧小区改造、海绵城市建设改造等工作充分结合,开展既有建筑的改造工作。为了保障既有建筑改造工作顺利开展,建议在绿色建筑立法时能够充分考虑既有建筑绿色化改造需要,明确各部门责任和工作要求,建立完善的工作体系和推动机制。

3.4 合理提出绿色建筑标准执行要求

大部分地区的绿色建筑法规文件均提出了具体的绿色建筑标准执行要求,要求新建建筑按照一星级以上标准建设,对推动绿色建筑规模化发展起到了重要作用。但从实际情况来看,为了不断提升绿色建筑发展水平,一方面绿色建筑标准要求可能会调整,例如2019年新修订发布的国家标准《绿色建筑评价标准》(GB/T50378-2019)中将绿色建筑等级划分由“一星级、二星级、三星级”三个等级,调整为“基本级、一星级、二星级、三星级”四个等级,新标准的“一星级”要求与原标准相比有一定提升,各地如要求新建建筑按照新标准“一星级”建设就存在一定困难。另一方面,各地提出的目标要求也会根据工作实际情况调整,例如北京等地在强制推行一星级的基础上,已开展规模化推广高星级项目。然而,法规的修订程序十分严谨规范,无法根据实际情况及时调整。因此,绿色建筑法规制定时,应具有一定前瞻性,并提出较为宏观的要求,如可采用仅明确新建建筑应执行绿色建筑标准要求,具体星级要求通过发布配套文件另行通知的方式。

4 总结

综上所述,目前已开展绿色建筑立法实践的地区,既有值得借鉴推广的有益经验,也有需要进一步改进提升的内容。因此,为了建立完善的绿色建筑法规体系,并保障条款要求可操作实施,国家和其他地方后续在开展相关立法实践时应充分借鉴上述地区的实施经验,并充分考虑绿色建筑发展趋势和可能面临的发展问题,构建完善的内容体系,从而提升工作效率,保障实施效果。

作者
       住房和城乡建设部科技与产业化发展中心  宫玮

北京市丰台区人民检察院  蔡银艳


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